L’Etat et le financement des collectivités territoriales : entre formes, réformes et méformes 

PaulMathieuBandeau

L’Etat et le financement des collectivités territoriales : entre formes, réformes et méformes 

 

 TÉLÉCHARGER L’ARTICLE EN PDF 

 

La décentralisation à la française, ou pourquoi faut-il souhaiter l’Acte IV d’une mise en scène qui a fini par oublier son (secteur) public

 

S’il fallait trouver des parallèles entre une pièce de théâtre et la décentralisation que connaît notre pays, les champs lexicaux de ces deux thèmes ne sauraient que trop nous aider. Jugez plutôt : Acte I, Acte II, et depuis peu Acte III de la décentralisation, cela ne vous rappelle pas le sixième art ? Le monologue dont l’Etat serait l’unique auteur, voire le metteur en scène omnipotent, rendant la décentralisation source de quiproquos et, in fine, de dénouement tragique pour le (secteur) public, ne vous remémore pas davantage vos lectures de Racine ?

Le décor est planté, la scène d’exposition évoquée ; passons maintenant à la tirade, qui tâchera autant de convaincre que de persuader. Avant de tenter d’apporter quelques réponses, veillons à poser les bonnes questions : pourquoi faut-il souhaiter l’Acte IV de la décentralisation, alors que les Français sont mécontents de ces processus politiques de représentation ? Pourquoi le prétendre audacieux, alors que les précédents ont été si capricieux ? Afin d’exposer ce qui ressemblerait à un Acte IV pour demain, il nous faut rappeler ce qui est au cœur des trois Actes d’hier. Et ainsi éviter ce qui aurait dû l’être, puis souhaiter ce qui pourrait l’être…

L’Acte IV ne sera pas une satire de la Constitution : le financement des collectivités locales, entre lourd héritage et difficile partage

 

Les Actes de la décentralisation ont tous accentué le principe constitutionnel de libre administration des collectivités locales, déjà posé en 1958 à travers l’Article 72 qui énonce que « [l]es collectivités territoriales s’administrent librement par des conseils élus et disposent d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs compétences ».

Nulle personne de bonne foi ne peut aujourd’hui prétendre que ce principe constitutionnel n’a pas été appliqué. En effet, les collectivités territoriales disposent d’élus politiques propres à chacune : les régulières élections locales en sont une des preuves ; ensuite, elles disposent bel et bien d’une capacité d’action sur leur territoire : les politiques publiques menées localement nous le démontrent ; enfin, leurs compétences sont définies au sein de textes officiels : les débats autour de leur répartition en attestent. Cet héritage constitutionnel n’a donc globalement pas été remis en cause depuis maintenant près de soixante ans. On peut d’ailleurs s’en féliciter : les collectivités territoriales sont et sont restées des structures en tant que telles, c’est-à-dire des personnes morales indépendantes de l’Etat, bien que de droit public. Elles disposent à ce titre d’une autonomie juridique et l’ont conservée, voire l’ont affirmée à l’aide de ces différents Actes I, II et III de la décentralisation.

Mais le problème ne se cache-t-il pas au sein de ce qui semble autant constitutionnel que consensuel ? Si le texte constitutionnel nous incite à essentialiser la liberté et l’indépendance des collectivités vis-à-vis de l’Etat dans le cadre théorique, qu’en est-il dans la pratique et le quotidien des élus ou des fonctionnaires territoriaux ? Si les collectivités s’administraient totalement librement, un Président de la République et l’un de ses discours provoqueraient-ils tant d’émoi, lors d’une Conférence des Territoires dont il est lui-même à l’initiative et qu’il souhaite renouveler « tous les six mois », preuve s’il le fallait d’une liberté qui se déplace de constitutionnelle à seulement partielle ? [1]

La réponse ne saurait tenir en quelques lignes ; ce serait réduire la complexité d’un immense pan de l’action publique française. Néanmoins, les faits sont bien là : la décentralisation, c’est aussi (et surtout ?) des enveloppes budgétaires globales décidées par l’Etat qui sont ensuite reversées aux collectivités locales. Si le transfert de compétences peut certes s’apparenter à un transfert de capacité opérationnelle étatique au profit des échelons locaux, cette substitution peut tout aussi bien être perçue comme une volonté implicite de l’Etat, qui reste à la manœuvre en termes de moyens alloués, de se décharger de certains dossiers.

Une double tragédie, ou lorsque les enjeux sont confondus avec les acteurs et que les idées ne sont plus que des nombres…

 

Là encore, soyons nuancés : si certaines politiques publiques comme l’Autonomie ou l’Insertion peuvent et doivent être effectuées à l’échelle locale pour davantage de compréhension des enjeux spécifiques de chaque territoire, il n’en est pas de même pour l’ensemble des redistributions sociales par exemple.

Les Départements sont certes tout autant efficaces que fiers d’être les chefs de file dans ce domaine, même si la fierté peut être discutée dans la mesure où les compétences sociales ne sont pas toujours celles qui sont perçues comme les plus riches en termes d’opportunités. Mais la recentralisation du versement du Revenu de Solidarité Active (RSA), voulue par plusieurs élus et fonctionnaires territoriaux, confirme que le mal est beaucoup plus profond qu’une simple affirmation de pouvoir. Pour certains d’entre eux, l’effet ciseau n’est simplement plus tenable : les dépenses sont toujours plus importantes, alors que les recettes, elles, diminuent. Il faut alors repenser la (bien nommée dans ce contexte) « solidarité nationale ».

Premièrement, les citoyens les plus en difficulté nécessitent ces aides sociales que sont par exemple le RSA : il faut donc veiller à sa pérennité ; deuxièmement, l’Etat ne peut plus se décharger de certaines politiques publiques et faire peser leur financement sur les collectivités locales. [2]

Le droit constitutionnel, qui semblait imposer le principe de libre administration au législateur et aux autorités, est alors confronté à une logique qui semble échapper à l’Etat lui-même. Si ce dernier est en partie responsable de ce transfert top-down (et vient ainsi conforter de fortes cultures institutionnelles ENA/INET dans leur affrontement [3], ce qui ne représente pas une chose anodine à l’heure de passerelles toujours plus étroites entre les différentes fonctions publiques, sommées de devenir autant agiles qu’elles le peuvent dans leur recrutement), ces logiques de rationalisation de l’action publique locale, pensées au niveau national, semblent pourtant et paradoxalement échapper en grande partie à l’Etat lui-même.

Aussi n’est-il pas erroné de mentionner que l’impulsion insufflée par Maastricht, les traités européens (et notamment le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire de 2013) et le New Public Management tout entier – cette mise en abyme du paradigme néolibéral à l’échelle publique – sont les véritables instruments qui ont permis cette « gouvernance par les nombres » [4] dont semblent être affectées les collectivités territoriales aujourd’hui, bien plus que l’Etat seulement dont l’action ne saurait être décontextualisée dans un souci de rigueur et d’objectivité.

 

L’Acte IV saura renouer avec son public : le lent mais nécessaire passage de la représentation à la participation comme solution envisagée

 

A l’image des Smart Cities dont les programmes métropolitains les plus ambitieux comme Dijon ou Toulouse mettent en valeur une perspective citizen centric, et non plus seulement user centric, les collectivités territoriales pourraient s’appuyer sur la participation citoyenne afin de faire émerger un véritable Acte IV de la décentralisation où les délibérations budgétaires seraient de véritables moments d’échanges entre parties prenantes. Si la libre administration des collectivités tient tant à cœur que cela à certains afin que l’on fasse perdurer le caractère constitutionnel de ce principe, il ne faut alors pas considérer l’administré local comme une personne à représenter, mais comme un citoyen pouvant participer.

Un autre secteur économique peut apporter une grille de lecture intéressante, toujours dans cette perspective identique de participation accrue des citoyens dans les arbitrages budgétaires. L’Economie Sociale et Solidaire (ESS) a réussi à restreindre des logiques administratives descendantes en co-construisant des projets, et ce sans les réseaux de notables mais souvent avec des acteurs traditionnellement mis de côté comme les partenaires privés liés à l’Insertion tels les chantiers d’insertion, des associations sportives ou d’autres organismes.

Ces deux exemples sectoriels, certes éloignés du champ de la politique publique, mais dont se saisissent maintenant de plus en plus les autorités, ne peuvent évidemment pas parfaitement refléter la décentralisation. L’illusion serait source de confusions, nous pouvons aisément en convenir.

Néanmoins, la décentralisation doit elle aussi prendre toute sa part dans le processus de démocratisation de la vie politique française, à l’image de ces deux micro-révolutions sectorielles. Mécontents de leur représentation (syndicale, politique ou toute autre), les Français, dont on dit à l’étranger qu’ils sont abusivement bavards, n’ont pas eu leur mot à dire sur l’un des processus les plus aboutis de la Vème République. Un drame, dans un pays qui prône encore aujourd’hui à l’échelle de la planète l’ensemble d’un héritage légué par les Lumières et un corpus idéologique fait de débats et de participations, tant citoyennes qu’intellectuelles. Si les citoyens ont jusqu’à maintenant fait preuve de bienséance, ils pourraient dès lors être consultés afin de ne pas accroître chez eux un mécontentement légitime. La prise en compte des administrés, et pas uniquement dans des groupes de travail qui se multiplient mais durant lesquels les questions budgétaires sont souvent laissées aux acteurs historiques et traditionnels, devient par conséquent urgente sur un plan purement démocratique.

Le financement des collectivités locales peut être considéré comme l’un des problèmes majeurs des processus consubstantiels à la décentralisation. Dans un double contexte de baisse des dotations de l’Etat et de rationalisation à marche forcée du secteur public, le modèle semble aujourd’hui être à bout de souffle.

Si la solution envisagée peut sembler à bien des égards idéaliste, voire illusoire, il ne faut pas oublier que la décentralisation, comme on l’a souligné en introduction, est très proche d’un onirique sixième art, par l’utilisation de certains mots. Des maux, cette fois, pourraient potentiellement conduire à un coup de théâtre et renverser ce qui semble encore aujourd’hui être un monologue. Un monologue dont le discours est joué par un seul comédien, qui excelle certes brillamment sur scène, mais peut-être un peu trop aux abords de la Seine.

 

Sources :

[1] Le discours d’Emmanuel Macron, et quelques parties importantes, à ce sujet : https://www.publicsenat.fr/article/politique/conference-des-territoires-ce-qu-il-faut-retenir-du-discours-d-emmanuel-macron

[2] L’un des élus locaux les plus impliqués sur ces questions, Mathieu Klein, exprimait cette vision holiste de la solidarité et appelait ses confrères à ne pas se centrer sur le sujet du RSA : http://www.lagazettedescommunes.com/523438/recentraliser-le-rsa-oui-mais-pas-seulement/

[3] Emilie Biland traite par exemple cette question, et notamment au sein de son ouvrage de sociologie Les ambiguïtés de la sélection par concours dans la fonction publique territoriale : une institutionnalisation inachevée

http://www.academia.edu/6894037/Les_ambiguïtés_de_la_sélection_par_concours_dans_la_fonction_publique_territoriale_une_institutionnalisation_inachevée

[4] Alain SUPIOT, Professeur au Collège de France, indique dans son cours intitulé État social et mondialisation. Analyse juridique des solidarités. Du gouvernement par les lois à la gouvernance par les nombres: « [a]u niveau européen, l’asservissement des États à la réalisation d’objectifs chiffrés a d’abord été introduit en 1992 par le traité de Maastricht, dans le contexte de la création d’une monnaie unique. Le dernier pas vers l’asservissement des États à la réalisation d’objectifs chiffrés a été franchi avec l’entrée en vigueur le 1er janvier 2013 du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire. L’article 3 de ce traité est un modèle parfait de gouvernance par les nombres. Il fixe un objectif d’équilibre ou d’excédent budgétaire, immédiatement traduit en indicateurs chiffrés, prévoit un calendrier de réalisation de ces objectifs ainsi qu’une procédure d’évaluation de sa mise en œuvre. »

Renaud